【摘要】党的十九大报告提出“创新是引领发展的第一动力”，这是为新时代发展动力指明方向。发展动力的转换需要改变原有赖以发展的制度基础，也需要与创新的特性结合起来。创新与发展型政府存在张力，因而，“第一动力”离不开政府向服务型政府转变。
【关键词】科技创新 “第一动力” 服务型政府 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九大报告指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”这一论述指出了从富到强的新时代发展动力问题。“创新是引领发展的第一动力”中的创新，是指以科技创新为核心的全面创新。科技创新是国家竞争力的核心，是全面创新的主要引领。
创新是新时代发展的需要
在科技匮乏的发展阶段，我国主要依靠要素驱动的发展战略推动经济发展，取得世界瞩目的经济奇迹。但随着土地、劳动力等要素成本提高以及环境压力越来越突出，要素投入面临的报酬递减和稀缺约束这两个基本问题显得越来越突出和难以为继。与此同时，随着科技创新快速发展，通过科技创新推动经济发展的条件日益成熟。2017年全球创新指数报告显示，我国国际排名从2016年的25位升至22位，成为唯一进入前25名集团的中等收入国家。有些指标还位居世界前列，如2016年，我国研究与试验发展（R&D）经费达到15676.7亿元，居世界第二位。在此背景下，“创新是引领发展的第一动力”为我国在新常态下经济转型指明方向。
在经济增长的影响因素中，既包括生产要素的增加，也包括生产要素使用效率的提高（即生产率的提高）。前者取决于生产资源的成本，后者取决于科技的发展。因而，科技创新通过提高生产要素使用效率，从而推动经济发展。因此，创新作为“第一动力”就是从要素驱动转变为创新驱动发展，主要依靠科学技术的创新推动经济发展，通过技术变革提高生产要素的产出率，从而实现集约的增长方式，最合理有效地推进经济社会持续健康发展。党的十九大报告提出：“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。”无论是企业、市场和科研院所均离不开政府的支持。创新具有准公共产品的特性，仅依靠市场难以解决“搭便车”以及供给不足的问题。实际上，企业等创新主体通过国家制度的安排及其相互作用，推动知识的创新、引进、扩散和应用。这些制度安排涵盖教育、培训、货币、财政等方面。因而，创新驱动发展战略的实施，更需要政府根据创新的特性有所作为。
创新与发展型政府的张力
发展动力的转化包括了原有发展动力制度环境的变化以及转变后制度环境与“创新”的特性相契合。长期以来，我国政府主要依靠资源要素推动经济发展，主要表现为对生产性项目的重视。在地方政府层面，则表现为地方政府参与GDP锦标赛，依赖以土地为核心要素推动经济发展，在财政支出上具有“生产性偏好”，被称为（地方）发展型政府。然而，（地方）发展型政府与科技创新发展存在张力。
第一，相对于发展型政府重视生产性要素，科技创新更需要非生产性投入。其一，科学发现离不开科研设施的支持。重大科研基础设施和大型科研仪器是突破科学前沿、解决经济社会发展和国家安全重大科技问题的技术基础和重要手段。这些设施具有投资大、回报率低等的特点，一般企业或者行业缺乏投资动力，导致供给不足。因而，这些基础设施需要由政府提供。其二，技术产出离不开人才和团队合作。创新驱动实质上是人才驱动。科技创新需要充分发挥人才的主动性，企业吸引高层次人才和团队除了高薪酬外，教育、医疗、住房和治安等需求也是人才重要考虑的对象，而这些需要由政府提供。同时，在知识经济年代，知识迅速更新，要求科研人员不断学习更新技术和接受培训获得相应技能。特别是产业集聚的地方，科研人员知识更新缓慢可能导致整个产业发展滞后。相对于企业而言，地方政府针对特定产业提供相应的学习和培训平台可能更有效率。
第二，科技创新的特性需要政府的扶持。一方面，科技创新及其产品的扩散具有周期性。一般新技术的应用模式符合S形曲线，起初增长缓慢，达到顶点后下降。这一特性需要政府结合技术扩散不同阶段进行扶持，如产业创新早期，政府可以通过采购手段作为市场创造者。产业成熟期，可能需要政府打击垄断。因而，科技创新是一个动态的过程，与（地方）发展型政府主要依靠事前产业规划是不同的。另一方面，科研成果的产品不断走向高科技化和复杂化，涉及到越来越大的技术领域，涉及越来越多的生产和经营环节。因而，技术创新日益复杂化和跨产业，需要“产学研”的合作，而克服“产学研”两张皮的问题需要政府提供相应的制度支持。
第三，科技创新需要制度支持。要素驱动无论企业是否盈利，只要企业增大投资就可以拉动GDP增长，结果明显。创新成果则包含新奇的信息，这意味着创新扩散具有不确定性，因创新成果只是市场中一种选择而已，不一定能够得到市场认可，从而降低可预期性。更为重要的是创新产出与其他知识形态一样不具备竞争性，具有正外部性。因而，缺乏知识产权保护赋予技术发明者专有权，没人愿意率先投入成本高昂、风险巨大的研发工作。此外，科技创新的公共服务平台以及中小企业科技创新的融资问题，也需要政府提供相应的帮助。
创新与服务型政府的契合
科技创新需要政府转变职能，从供给生产性要素为主转变为提供服务为主，从发展型政府转变为服务型政府。服务型政府重视政府职能的全面履行，并突出强调了社会管理和公共服务职能的重要性，强调政府应提供普惠型的基本公共服务，确保全体人民共享改革开放成果。
首先，坚持正确的政绩观。GDP导向容易推动政府采取要素驱动的方式发展经济，因要素驱动对GDP的拉动效果非常明显。在资源非常有限的情况下，资源转变为生产性要素则提供服务的资源相对较少。有两方面的政绩观非常重要。一方面，绿水青山就是金山银山的理念有助于政府通过技术推动经济发展。另一方面，创新驱动成为重要指标有利于推动地方政府推动科技创新。
其次，提供优质公共服务与动态扶持。政府扶持科技创新并不是参与微观的创新活动。政府除了提供科技创新所需的基础设施外，提供优质公共服务也有利于推动科技创新。因创新驱动实质是人才驱动，医疗、教育和交通等优质的公共服务有助于形成“福利池田”，从而有助于吸引和留住人才，激发科研人员的积极性。市场的创新的最终判断者，企业则是市场的行动主体，对市场敏感，政府采取的扶持措施需要结合创新的发展特点进行动态扶持，而不是脱离市场作出选择。
最后，营造有利于创新的制度环境。科技发展有其自身规律，但是科技创新离不开良好的制度环境。产权制度、专利制度、金融制度、保障制度、激励制度等一系列制度安排构成了国家创新体系的制度层面。其中，最为重要的是完善知识产权保护制度。我国知识产权制度是在被动中建立起来的，还存在保护范围窄、实体轻程序等问题，缺乏知识产权保护的法律和执法环境。特别是随着我国企业“走出去”，面临的不仅是与具有先进技术的企业竞争，还可能面临侵权的威胁。因而，完善知识产权保护制度有助于保持和维护企业的竞争优势。
（作者分别为中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；中共广东省委党校副教授）
【参考文献】
①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。
②马一德：《创新驱动发展与知识产权制度变革》，《现代法学》，2014年第3期。
③王胜光、郭雯、温珂等著：《创新发展政策学导论》，北京：科学出版社，2016年。
④[美]理查德·R·尼尔森编著、曾国屏等译：《国家（地区）创新体系比较分析》，北京：知识产权出版社，2012年。
责编 /肖晗题 美编/杨玲玲
