【摘要】食品安全治理是社会综合治理问题。应整合部门治理资源，健全行刑衔接机制，完善食品安全治理体系。将完备行政证据理论、规范立法技术、健全风险交流制度作为基本规制路径，是完善食品安全治理的题中之义。
【关键词】食品安全 行刑衔接 风险交流制度
【中图分类号】D917 【文献标识码】A
现阶段食品安全治理呈现新的问题与挑战，突出表现为案源追溯难、调查取证难、案件查处难
食品安全治理是社会综合治理问题。现阶段食品安全治理呈现新的问题与挑战，突出表现为案源追溯难、调查取证难、案件查处难。针对现阶段食品违法犯罪特点，缺少强制与侦查手段保障的食药行政监管部门，难以实现源头治理。监管部门间工作侧重与方式不同，使食品安全基层治理效果大打折扣。据此，整合部门治理资源，健全行刑衔接机制，是完善食品安全治理体系的应有之义。
“违法—犯罪”追诉体制下，行刑衔接的基本内涵应立足刑事犯罪追诉和行政执法规制之间的关系，从方法和逻辑上兼顾行政执法与刑事司法的二元思维。行刑衔接包括实体性衔接与程序性衔接两方面内涵。立足此内涵，识别、解决我国食品安全治理行刑衔接的问题与困境，应从体制、制度、逻辑、规则、操作等维度进行类型化，对应寻求破解路径。
2015年底，五部委联合下发的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（简称《衔接工作办法》）初步明确案件移送与法律监督、涉案物品检验与认定、协作配合、信息共享。最高人民检察院下发《关于印发<全国检察机关开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”的工作方案>》的通知》，2015年3月至2016年12月开展了上述两项专项立案监督。现阶段我国食品安全治理行刑衔接的基本样态为：行为定性、移送标准、证据转化等传统问题仍然存在；降格处理、选择性执法等裁量问题无法通过现行技术得到充分规制；公安机关对移送证据材料的类型化审查、通报线索的处理，立法技术的完善、规范的制定和清理是调研过程中普遍反映的疑难问题；行政拘留的适用，提前介入、联合执法、联合督办等“共同调查”，风险交流制度等是基于《食品安全法》和《衔接工作办法》产生的新问题。建立科学、完善的食品安全治理体系，理顺行政监管和刑事司法在立法、操作、逻辑等维度的衔接，是当前治理体系完备的重要内涵。
破解我国食品安全治理行刑衔接疑难，应以完备行政证据理论为入口和方法
第一，作为食品案件移送标准的“有证据证明”。应当区分行政监管部门移送标准与公安机关立案标准，食品安全案件移送标准“有证据证明涉嫌犯罪事实发生”应当符合行政程序的基本标准。我国没有统一的行政证据规则，相关规定散见于《行政处罚法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等，实践中参照行政诉讼证据规则。基于行政执法的专业性特征、技术和程序限制，不应苛责行政机关在执法中按照刑事侦查的证据规则进行，移送标准应当低于公安机关立案标准，对证据合法性的审查应当以行政证据的逻辑、方法和标准展开。此外，行政机关应注重案件经营，了解公安机关涉罪食品案件的立案标准和证据规格，以减少整个办案程序成本。
第二，公安机关证据材料审查的类型化。基于取得方式及客观性风险的差别性，在实际审查中，应当对各类证据材料的审查重点进行类型化。针对检验报告、鉴定意见、现场检查笔录三类证据材料，《刑事诉讼法》及其解释、《衔接工作办法》中表述上的变化，体现了我国现阶段行政司法程序行刑衔接证据原则、规则和技术上的折衷。尽管《衔接工作办法》作了可以作为证据使用之规定，但在审判中心主义的背景下，公安机关结束初审、启动侦查程序之后，针对上述三类证据材料的具体操作应极为审慎，进一步作实质审查。
第三，明确涉罪食品案件共同调查语境下的证据材料审查原则。行政调查权与刑事侦查权边界模糊，权力越位、借用导致证据材料定性和标准不清，“行政机关与侦查机关‘共同调查’获得的证据的审查重点是‘共同调查’中主导机关、调查手段、调查目的等方面，以决定适用的法律规则，并在此基础上判断所获证据能否作为刑事证据使用”。
破解我国食品安全治理行刑衔接疑难，应以规范立法技术为基础和支撑
第一，刑事法、行政法规范内容的协调性。厘清《刑法》《治安管理处罚法》《食品安全法》等法律规范的适用情形和逻辑。从总体的原则上，对是否构成犯罪存在异议，但依法构成食品安全法规定的违法情形的，要充分运用行政拘留处罚；对属于刑法、司法解释规定的涉嫌犯罪的情形，但情节显著轻微的，可以按照《食品安全法》的规定依法作出行政拘留处罚。同时，参考国外经验，对规范空白进行填补。
第二，食品安全类规范性文件的体系性。明确国家标准、行业标准、企业标准、地方标准间的适用关系，理顺标准的体系和框架，强制性标准与推荐性标准相结合，国家制定强制性食品安全国家标准，行业和企业制定推荐性标准，除必要外，取消地方性强制标准，防止市场分割。各部门标准内容整合及重复、矛盾、空白的清理和补充，可以参照国际条例、国际条约、国际标准。
第三，由规程、标准、指南、手册、案例等构成的规范体系。依托规范性文件效力，完善食品安全执法规程与标准。一是公安机关反向移送的规程化；二是对提前介入、联合执法、联合督办的规程化，细化共同调查行为的主体、条件、措施、程序、责任、救济等；三是规范严重违法适用行政拘留案件的执法主体、程序、条件，进一步明确食品安全犯罪刑事办案单位和公安派出所在办理食品安全行政拘留案件中的职责分工、移送受理、材料及其审查的具体规程，就目前各地经验总结，公安机关对行政主管部门移送的适用行政拘留食品违法案件，应当遵循同级受理原则。移送适用行政拘留食品违法案件的材料和程序，可以参照涉嫌犯罪案件移送的具体要求进一步规程化。此外，以“方法+标准+规格指南+裁量基准”模式，丰富公安机关食品案件立案标准和证据规格，为行政机关提供参照。建立办案指引制度，充分利用典型案例的指导作用，对实践中严重违法与刑事追诉模糊不清的情形予以具体化。
食品安全治理应当尊重社会客观实际
以健全风险交流制度为保障。我国食品行业基数庞大、行业水平低，又是许多小市场主体的谋生手段，食品安全治理应当尊重社会客观实际。食品安全风险交流制度有利于行政执法与刑事司法政策在裁量维度的融合和一致性，其要旨在于各部门之间、行政与刑事程序之间治理思路的磨合，从根本上解决行刑衔接的逻辑和方法问题，实现社会综合治理的整体协调性。《食品安全法》没有规定交流制度的明确含义，地方试点产生宽窄不一的效果。风险交流主体不仅仅是食药监部门和公安机关，涉及网上信息监控、工商行政管理、寄递物品检查、银行帐户查询等多个管理部门，也包括掌握大量数据的社会第三方主体。从制度建设的层面，通过强制性规范对食品安全风险交流的主体、程序、内容、参与方式等进行规制，同时配合以指导性软法来回应其个案化、政策因应性等特征。
在此基础上，进一步改革食品检验鉴定制度，逐步建立完善食品犯罪检测鉴定绿色通道；提高部门间数据平台信息开放程度，特别是规范基础信息的开放标准和系统数据规格；同时，充分发挥检察机关在行刑衔接中的作用，在明确合法性授权和责任分配的前提下探索一案双查。我国食品安全治理行刑衔接问题的根源在于部门本位、地方保护与利益驱动，从治理理念、制度、技术上实现部门利益平衡，是基于现阶段治理基础和条件，既能有效回应行刑衔接的技术要求，又能有效应对公共食品安全风险的可行之策。
（作者为中国刑事警察学院讲师，中国人民大学法治与社会治理研究中心研究员）
【注：本文系国家社科基金项目“行政相对人违法行为研究”（项目编号：14BFX147）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①涂永前：《食品安全的国际规制与法律保障》，《中国法学》，2013年第4期。
责编/宋睿宸 美编/杨玲玲
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