我国宏观税负问题的根源在于税制结构不合理
分析任何一个纳税主体的税负问题，需放在宏观税负的大背景下看问题。宏观税负是指全国税收收入占GDP的比重，可以测算出，中国宏观税负远低于经合组织（OECD）的34.3%的平均水平。在OECD国家中，丹麦这样实行高福利的国家的宏观税负最高，美国、日本相对较低，但是美国外债发行量大，日本内债发行量大，也就是说，这两个国家实际上是用债务替换税收。
在中国政府收入结构中，税收只是其中一部分，分析宏观税负时必须考虑全部政府收入与GDP的比较。数据显示，中国政府2015年有2.7万亿的非税收入，4.6万亿的社会保险基金收入，2550亿的国有资本经营收入，4.2万亿的政府性基金收入。这些收入加总在一起，占GDP的比重为36.0%，而同期OECD组织各国平均政府收入占GDP的比重为42.79%，中国仍低于OECD组织水平。再扣掉全国土地出让收入，实际上中国政府收入占GDP比重为31.4%。
通过对我国宏观税负的分析，可以看到，若不考虑财政支出、其他非税成本等因素，仅看税收或政府收入占GDP的比重，我国宏观税负实在不能算过高。问题的根源在于我国的税制结构不合理。在中国的税收收入中，主要税种为：增值税、企业所得税、消费税、个人所得税。在美国的税收收入中，税收分为五大类：对个人所得、利润和资本利得征税；对公司所得、利润和资本利得征税；社会保障税；财产税；商品与服务税。考虑到社会保障税是具有返还性质的税种，与其他税种的性质有较大的区别，且中国税收收入中不统计社会保障收入，因此在统计美国税制结构时，不将社会保障税计入。
将2015年中国和美国税制结构进行比较，可以发现，中国的税制结构中，63.8%属于生产税，28.6%属于所得税，7.1%属于消费税，0.1%属于财产税；而美国的税制结构中，生产税占比为零，64.3%属于所得税，22%属于消费税，13.6%属于财产税。通过比较，我们可以非常清楚地看到我国税制结构存在的问题。
第一，我国税收主要纳税人是企业。生产环节和使用环节的税收纳税人为企业，再分配环节的税收以企业所得税为主，纳税人也主要是企业。经测算，我国的税收90%以上是由企业缴纳的，10%以下由居民缴纳。虽然存在税收转嫁因素，纳税人不一定是负税人，但是税收毕竟会给缴税方造成较大的资金压力，加重了企业的税收负担。而美国税收收入中，仅32.9%由企业缴纳，67.1%由居民缴纳。
第二，我国税收集中在生产环节征收，不利于调节分配。要发挥税收的调节分配作用，就要集中在再分配环节的个人所得税和积累环节的财产税，但是我国个人所得税仅占6.9%，财产税近似于无。税收过多集中在生产环节，自然难以发挥调节分配作用。
第三，我国税收的税基中资本承受较大比例。生产环节的税收对应的税基是资本与消费，再分配环节的税收对应的税基是资本与劳动，我国税收90%以上集中在生产和再分配环节，这会使得我国资本承担较大的负担。最优资本税理论反复强调，从对经济增长角度看，对资本征税的税率越低越好，我国资本税过高的税率无疑会起到抑制经济增长的作用。
我国税制结构的以上特点，使得我国税收实际上是不利于促进经济增长和调节分配的，也就是说，税收既没发挥出效率原则，也没有发挥出公平原则。而美国等发达国家税收集中在国民收入分配的下游环节，纳税主体和税收负担承担者主要是居民而非企业，使得税收可以相对有效地促进增长和调节分配。
未来我国应当大幅度提高个人所得税收入
那么，未来该如何降低企业税负呢？营改增后，我国企业缴纳的税收主要是增值税、企业所得税和消费税。企业所得税税率为25%，但企业所得税政策中还存在大量的税收优惠政策，实际税率不足25%，降税空间有限。消费税主要针对奢侈品、资源利用较多的商品征税，它发挥的是调节功能，因此不应在消费税上考虑降税问题。要降低企业税负只能在增值税上做文章，但是增值税是我国第一大税种，主要起到筹集财政收入作用，降低增值税率必将给财政支出造成很大的压力。
假设降低增值税率，那么意味着要对税制结构进行一个大的调整，其方向是征税环节由生产环节逐步下移到再分配、使用和积累环节。更明确地说，税收落脚到再分配环节的个人所得税和积累环节的房地产税上。考虑中国的国情，房地产税在未来很长一段时间内担当不了筹集财政收入的重任，因此重任自然落到个人所得税头上。
关于个人所得税的功能，我国社会各界对它有较大的误判，以为个人所得税的主要功能是调节收入分配。事实上，政府调节收入分配的手段主要是转移性支出和个人所得税，前者的效果远高于后者。研究显示，OECD国家平均转移性支出使得基尼系数降低11.8%，个人所得税仅使得基尼系数降低2.1%。这些国家的个人所得税经过近百年的建设，在税收征管、政策设计上已是比较成熟，所发挥的效果才仅是如此。而中国的个人所得税制度还不够成熟，如果过多地注重其发挥调节收入分配功能，那只会让个人所得税越来越复杂，筹集财政收入的规模越来越小，所发挥的调节收入分配效果也极为有限。相关研究显示，我国个人所得税对基尼系数缩小的作用几乎为零。
因此，应明确个人所得税的主要功能是筹集收入，改革方向是简化税制，想方设法提高个人所得税税收规模。2015年OECD组织各国个人所得税占税收的比重平均达24.7%，而中国仅占6.9%。即使在俄罗斯这样的转型国家，个人所得税占税收的比重也将近20%。可以假想我国个人所得税经过改革，它占税收收入的比重可以达到20%，那么我国财政就可以有较多的底气为企业减税。
（作者为中国人民大学财政金融学院财政系主任、教授、博导）
