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探索省内跨区域协同发展的新模式

为了促进区域协同发展,传统的思维模式是重新调整行政管辖区域,组建新的管理机构。在特定历史时期,这种模式曾经发挥了重要作用,有力地促进了当地经济社会的发展。但是,过多地采用这种模式,造成的弊端越来越明显:行政管辖区域是长期以来形成的格局,随意调整会产生各种利益冲突,有些冲突甚至长期存在;行政区域的调整将直接影响到公民的文化认同和地域认同,传统文化资源逐渐丧失,社会治理面临新的挑战;过多地依赖上级政府的政策和扶持,造成新的发展不平衡,等等。如何在保留原有行政格局的前提下,大胆探索跨区域协同发展的新模式,更好地践行新发展理念,值得深入探讨和研究。

省内跨区域协同发展面临的困境

领导机构的权威性偏低。比如,为了促进同一市区两个相邻县的发展,深化双方的协作与协调,部分地区成立了以市政府主要领导任组长、两地政府和市级有关部门主要负责人为成员的领导小组,办公室设在市发改委,负责统筹推进、督促检查、考核评估等具体工作。由市相关部门牵头,成立交通、水利、环保、产业、科技、社保、旅游等专项工作组,协同支持两地推进各项重点工作。但是,这一机制的权威性、有效性仍然有待提升。

规划刚性缺乏保障。虽然协同发展的区域会联合制定区域协同发展战略纲要等战略规划,但这些规划如何与各自的“十三五”规划相衔接,如何通过法律程序进入各自的发展规划和年度计划,从而增强规划的法律效力和执行力度,也是实践中有待进一步破解的问题。在部分地区,跨区域发展规划、本地发展规划互不融合甚至互相矛盾,严重影响了政策的协调性。此外,省内跨区域发展规划如何成为地区发展的刚性规划,不会随领导人的改变而改变,不会随领导意志的改变而改变,亟待从地方立法的角度加以解决。

利益补偿机制存在失衡。跨行政区域协同发展必须建立在平等互利、责任共担、利益共享的基础之上。如果利益分配不够合理公正,双方的信任和协作机制将受到影响,长期合作也会难以为继。例如,如果乙方建立了联合污水处理厂,甲方就应承担一定的污水处理成本;如果甲方让乙方共享优质水源,乙方就应承担合理的资源使用费。流域生态保护补偿机制也应尽可能公平公正,在互利共赢中深化双方共建共享的积极性。

部门协同难以推进。跨区域协同发展往往重视主要领导之间的交流和沟通,忽视政府部门之间的联系与交往。而很多项目的实施,很多问题的处理,都需要双方政府部门之间的协调和努力。因此,如何在主要领导定期磋商的基础上,在政府职能部门之间建立制度化互动的平台,深化彼此的了解、信任和合作,也是影响区域协同发展的重要因素。

考核方式仍显滞后。现有的政绩考核只考核本行政区域范围内的经济社会发展情况,导致某些领导干部仍然唯本地短期发展效益为重,忽视长期的跨区域合作,甚至有的领导干部总是在考虑如何在合作中赢得更多的利益,为自己的考核加分,从而影响了跨区域协同发展的效果。因此,必须对现有的考核方式进行改革与创新。

机制创新与利益平衡

创新协同发展的领导体制和责任机制。跨区域协同发展涉及多方利益,协调的难度较大,如果没有强有力的领导机制,很难取得实质性进展。比如,那些对全省发展具有特殊意义的地区,可以将其列为省级协同发展试验区,由省级政府部门跟踪、督导其运行绩效。在市级层面,建议委任专门领导担任协同发展管理委员会主任,定期向市委、市政府汇报工作,专门协调协同发展中的重大事项。管委会实行目标责任制,全面落实各项责任。

适当调整市县两级政府之间的经济管理职能。由县域经济向都市圈经济转变,优化生产力空间布局,必须使政府的产业规划职能在更高层次、更大范围内进行。因此,在市县两级政府之间,必须弱化县级政府的经济规划职能,强化其社会治理和公共服务职能;强化市级政府的产业规划职能,提升市级发展规划的权威性。要将科学的市级规划包括跨区域协同发展的规划,通过法律程序落实到县级政府的各项规划中,从而打破行政分割和地域封锁,促进跨区域协同发展和产业结构优化。

建立以准市场机制为基础的利益平衡机制。跨区域协同发展每前进一步,双方的政府部门和社会公众都会关注谁获利多、谁获利少。因此,对于水资源共建共享、流域生态补偿、污水处理等重大项目,都应探索通过准市场机制平衡双方利益。为了保证公平公正,可以邀请第三方进行评估并拟订合适方案。利益平衡机制是协同发展的难点和关键,这一机制处理好了,其他问题就会迎刃而解;反之,依靠行政手段强制推动,短期内可能会解决某个问题,但将会使长期的信任和合作荡然无存。

探索跨区域综合执法和多元治理机制。为了改变协同发展中领导协同而部门不协同、政府协同而社会不协同的现象,必须探索跨区域综合执法和多元治理机制。跨区域综合执法部门可以由双方的负责人轮流担任主任,及时处理跨区域环境污染、基础设施毁损等事件,确保协同执法、综合执法能力的提升。双方的行业协会、各种社会团体可以参照此种模式,建立跨区域的联合委员会,由双方轮流担任负责人,开展经常性、制度化的交流,促进彼此的了解、沟通和合作,为协同发展创造更好的社会基础。

改进政府绩效考核评估方式。僵化的、单一的考核方式强化了地方领导干部的本位主义和地方保护主义,此二者正是跨区域协同发展的大敌,也是实现县域经济向都市圈经济转变、促进产业转型升级的严重障碍。对于地方政府的考核,应该在体现本地发展的同时,增加对周边发展影响的考核指标。越是协同发展的核心区域,兼顾周边发展的考核比重越应提高。应参照“十三五”期间各地宏观的生产力空间布局规划,摸清协同发展的重点地域,并对这些地域的考核重点改进,从而推动新发展理念更好更快落实。

责任编辑:王驰
标签: 跨区域协同发展