【摘要】“村财乡管”在一定程度上减轻了农民的负担，促进了村级财务的的公开化与透明化，但要让其真正发挥促进农村经济发展的作用，还必须采取相应的措施，不断完善“村财乡管”机制，破除其实施过程中所面临的困境。
【关键词】 村财乡管 村级财务制度 化解路径 【中图分类号】F320 【文献标识码】A
“村财乡管”是我国农村财务管理机制的一大创新，具体来看，是指将村级财务交由乡（镇）政府代管，但不改变村集体对本村财务的决策权、使用权以及所有权的一种新型财务管理模式。“村财乡管”是新时期顺应我国农村发展趋势的一种新型财务管理模式。很长一段时间以来，我国农村地区的财务都由村委会自主管理，但村委会自主管理财务具有重大的缺陷：一方面，我国农村地区的村委会难以配备专业素质较高的会计人员，多数会计由本村文化素质相对较高的村民充当，但因其并没有接受过专业的会计教育和会计知识培训，在会计方面的知识十分缺乏，导致财务账目容易出现错误，难以按照我国会计规范来设置账目。另一方面，难以对村委会进行有效的监督。村委会自主管理财务模式中，村支书或村主任对于村级财务拥有较大的自主权，由于村民自身财务知识的缺乏，加之其监督意识淡薄，难以有效地对村支书或村主任的财务活动进行监督，进而滋生腐败。在这样的背景之下，必须引入新的村级财务管理机制，才能规范村级财务的管理。正是如此，“村财乡管”模式应运而生。
实践困境：“村财乡管”财务管理机制实施所面临的问题
从应然的角度来看，“村财乡管”对于完善我国村级财务管理机制具有重大的意义，因此应该在我国农村地区积极推广。但站在实然的角度来分析，由于我国农村地缘环境的特殊性，以及相关资源的有限性，导致“村财乡管”机制在农村的实施过程中面临着一系列的困境。
首先，缺乏科学的财务管理配套制度。“村财乡管”的实施，必须依赖于相关的配套制度，否则其在实施过程中必然会产生新的问题，进而阻碍“村财乡管”机制的推行。但从目前我国“村财乡管”推广的实际状况来看，虽然在政府层面积极支持该财务管理模式的推行，且全国90%以上的农村地区也建立起了“村财乡管”的村级财务管理机制，但与之相配套的制度却没有建立起来，比如农村集体财务公开制度、村级财务沟通制度等，这就不利于“村财乡管”制度的推行和正确实施。因此，必须建立科学的“村财乡管”实施配套制度，才能确保其在实践过程中顺利推行。
其次，与村民自治存在一定矛盾。依据制度经济学的观点，社会治理关系的基础是经济关系，控制经济关系就可以在一定程度上控制社会治理的模式和方向。而在经济关系中，产权又是经济关系的基础，明晰的产权是经济关系建立的基本条件。但“村财乡管”机制的实施，产生了农村集体财产究竟归属于谁的问题，进而与村民自治的精神产生了矛盾。我国宪法明确指出，村民委员会是农村基层群众自治组织，在2010年10月28日我国修订的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会依法对村民集体所有的土地和其他财产进行管理。”由此可以看出，依据我国宪法的精神，村级财务的管理权应属于村民委员会，相关的财务管理活动也属于村民自治的范畴。而国家推行“村财乡管”的初衷虽然并不在于干涉村民自治的权利，但却在一定程度上削弱了村民对于本村财务管理的自主权，给村民自治带来了一定的影响。由此可以看出，“村财乡管”与我国的村民自治立法存在一定的矛盾，如果不消除此矛盾，“村财乡管”难以得到村民的大力支持。
最后，执行成本较高。对于广大的乡村地区而言，实施“村财乡管”在一定程度上减轻了村民委员会的财务管理压力。但对于乡（镇）政府而言，“村财乡管”的实施却需要其支付更高的成本。一方面，我国农村地域分布较广，有的村落距离乡（镇）十分偏远，特别是在交通不是很发达的中西部农村地区，这种距离对于乡（镇）政府财务管理工作人员而言，是一个很大的影响因素。工作人员到相关的乡村开展财务管理活动，需要耗费较长的时间，直接降低了财务管理的效率，增加了乡（镇）政府财务管理的时间成本。另一方面，实施“村财乡管”之后，仅仅依靠乡（镇）政府原来的财务管理人员已经不能保障正常的财务管理活动，需要增加相应的工作人员。但在废除农业税的大背景之下，乡（镇）政府的税费收入本来就大幅减少，而“村财乡管”却要求其增加相应的财务人员配置，这直接增加了乡镇的财政负担。由此可以看出，“村财乡管”执行的财政成本也比较高。
路径选择：“村财乡管”财务管理机制完善的策略
要理清与村民自治的关系。“村财乡管”实施过程中所面临的困境，实际反映了当前村民自治与乡镇行政管理之间的矛盾。因此，要避免“村财乡管”与村民自治的矛盾，破除村民对于“村财乡管”机制的不信任，就必须理清“村财乡管”与村民自治之间的关系。为此，建议在“村财乡管”实施过程中引入委托代理机制，即村民委员会通过委托代理的形式将村级财务管理的相关事项委托给乡镇，并签订相应的委托协议，在委托协议中，明确村集体财产的所有权、使用权以及财务管理的决策与审批权仍然属于村民委员会或村民代表大会所有，乡（镇）政府只是代为管理，并对乡（镇）政府代管村级财务过程中的权利与义务做出明确的说明。除此之外，还可以在财务管理委托协议中明确乡（镇）政府财务部门与村民委员会的关系是指导关系，而非领导关系。通过此举，可以确保“村财乡管”在我国村民自治制度的框架内实施。
要完善“村财乡管”制度，健全配套措施。一方面，需要将“村财乡管”纳入我国法律体系之中。为了使“村财乡管”各项制度更加规范，需要在村民自治的法律框架内明确“村财乡管”的各项流程、凭据、账目的规范标准与格式，如此才能实现“村财乡管”的科学化。另一方面，健全各项配套措施。一是建立村级民主理财组织，以对“村财乡管”的各项财务活动进行监督，依托该组织，乡（镇）政府的财务管理机构可以及时向村民公布账目，并向村民收集村级财务管理的意见，有助于村民了解并支持“村财乡管”的村级财务管理机制。二是建立村级财务审批、公开、资金预算、资金决算等制度，让各项村级财务管理活动都有制度可循，避免村级财务管理的主观性和随意性。特别是村级财务公开制度，需要定期向村民公布村级财务状况，以明晰村集体财产的收入与支出状况，进而让村民参与到对村级财务活动的监督之中。
要构建乡（镇）、村二级财务联网系统，降低村级财务管理成本。成本问题是财务管理过程中必须考虑的问题，特别是在当前乡（镇）经费和人员有所精简的背景之下，如何构建快速有效的财务信息沟通系统，是降低村级财务管理成本的关键。从前面的分析可知，正是由于农村地域较广，才导致当前“村财乡管”财务管理机制的执行成本较高。在信息技术快速发展的背景之下，通过网络系统集中对财务进行核算，可以在很大程度上降低人力资源成本。因此，可以建立乡（镇）、村二级联网系统，构建“村财乡管”网络服务平台，尽量依靠网络系统实现村级财务的电算化，对村级财务可以实现一定程度上的远程监控，以增进乡（镇）财务部门与村集体之间的沟通与交流。进而节约人力资源成本，提高村级财务管理效率。通过此举，可以在一定程度上化解实施“村财乡管”中乡（镇）政府财务工作人员不足的困境。
（作者单位均为华北理工大学）
【注：本文为“河北省社会科学基金项目”（项目编号：HB15LJ003）研究成果】
【参考文献】
①张坤、郭斌：《“村账乡管”的制度缺陷及其优化机制设计》，《农村经济》，2014年第6期。
②刘斌、张兆刚：《中国三农问题报告》，北京：中国发展出版社，2004年。
责编/潘丽莉 孙娜（见习） 美编/ 王梦雅（见习）
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