【摘要】国家通过行政管理来实现公共利益，在此过程中行政组织伦理起到了关键作用。行政组织只有具备了行政伦理，才能维护和保障公民权益，保证社会健康运行。文章分析了我国当代行政组织的伦理精神内涵，总结了建国后行政伦理建设所取得的成就，在此基础上梳理了存在的问题和不足，并提出相应的解决策略。
【关键词】行政伦理 思想渊源 成就 路径探索
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
从新中国成立到改革开放，我国经历了从农业社会向工业社会转型的过程，经济体制也由社会主义计划经济逐渐转变为社会主义市场经济。实施改革开放战略和确立社会主义市场经济体制，极大地提升了经济发展速度，但在此过程中，社会伦理观念以及传统价值观也受到剧烈冲击，传统道德标准逐渐崩塌，社会个体的价值信仰迷失，而在行政行为上则体现为行政伦理失范情况愈发严重。行政伦理是社会主义精神文明的重要内容，因此在构建社会主义和谐社会的新时期，我国必须加强行政组织的伦理建设。
当代行政伦理思想源起
我国行政伦理思想自古有之，由于统治阶级普遍推行儒家思想，因此其伦理道德观念也逐步转变为国家行政伦理精神，如我国古代行政伦理强调性善、忠君、勤政、爱民等。近现代以来，我国在行政伦理建设中逐步吸收西方伦理观念。改革开放后，我国根据实际国情，在社会主义现代化建设实践中逐步形成新的行政伦理内涵。
以人为本，执政为民。一直以来，中国共产党都将人民利益放在首位，坚持政党权力应为人民服务。毛泽东在1944年便明确提出为人民服务的思想，并将之作为党工作的根本宗旨。1985年，邓小平在一次会议上提出“领导就是服务”的观念，要求领导干部多为人民做实事。江泽民继承了党的优良传统，认为党应该“代表最广大人民的根本利益”，要求行政人员执政为民。胡锦涛提出了“以人为本”的思想，并将之作为科学发展的核心。
法治与德治并举。改革开放后，尽管我国的法制体系不断完善，但社会道德水平却呈下滑趋势，这不仅造成社会风气败坏，还阻碍了经济的健康发展与法律的效力发挥。在此背景下，江泽民提出了以德治国的思想，并对德治与法治的作用与关系进行阐述，他认为法治是以强制暴力来让社会个体遵循社会规范，而德治则以劝导力和说服力来提高社会个体的道德觉悟，他提出在国家治理中，这二者应是相辅相成的关系，不可偏废其一。
公平正义。公平是指要按照社会的法律、道德或政策标准来平等对待社会个体，是制度、系统活动的一项重要道德品质。具体来说，一个社会的公平主要是指任何一个公民在政治、经济等社会生活中应享有机会公平、过程公平和分配结果的公平。正义是指公正的义理，主要体现为政治正义、法律正义和社会正义三个方面。不论国家性质如何，现代各国都将公平正义作为社会建设的理想目标之一。
毛泽东就曾提出，干部行使权利之时要坚持公平原则。胡锦涛在2005年的一次讲话中也曾指出，只有实现公平正义，社会各方利益关系才能得到协调，社会各种矛盾也才能得到妥善处理。执政党在行政过程中坚持公平正义的伦理精神还能够给社会起到示范作用，影响社会个体的价值观念，使之与行政人员共同遵守行政伦理规范，这在一定程度上能缓和群众与政府之间的对立情绪，达到政权巩固和社会稳定的目的。公平正义已经成为一国文明程度的衡量标准，也是我国社会主义和谐社会建设的重要内容。
廉洁奉公。我国自古便有廉政的行政伦理精神，而历史发展的经验教训也让中国共产党时刻牢记廉政的重要性。所谓廉政，即为政清廉，行政人员应不图私利、廉洁奉公。毛泽东在党员干部的廉洁自律问题上，便要求党员成为一个高尚的、纯粹的、有道德的和脱离低级趣味的人。中国共产党以维护最广大人民的根本利益为宗旨，它维护的并非某些个体或阶级的利益，这一性质也决定了广大党员干部必须公事公办，而不能利用公共权力谋取私利。近些年来，我国不断加大反腐力度，这也体现了党加强廉政建设的决心。
知荣知耻，修身律己。荣耻是一种社会道德价值评判，中国共产党一直以来都十分关注党员干部的自身修养问题，江泽民曾对公务人员提出修身律己的要求，即要做到自重、自省、自警、自励，处世能够以身作则、言行一致。胡锦涛提出了以“八荣八耻”为内容的社会主义荣辱观，这是群众社会行为的准则和底线，更是行政人员必须坚守的基本道德。行政人员只有自身具备较高的道德伦理素养，才能够对群众起到示范带头作用，并在工作中做到以人为本、服务群众，不断提升行政水平。
行政伦理建设取得的成就
新中国成立初期行政伦理建设实践。新中国成立初期，由于法律体系与规章制度不完善，加之党的工作重心放在了恢复经济上，这导致党内部分领导干部开始贪图享乐，并利用公权谋私。这一现象引起党中央的高度关注，因此在这一阶段，我国的行政伦理建设以反腐倡廉为主。1949年底，中共中央下发文件要求成立纪律检查委员会，主要查处和纠正党内的不正之风以及不良行政道德现象。在1950年七届三中全会上，中共中央决定在全党进行整风运动，改进行政工作人员的工作作风，提高其思想水平。1951年底，我国开展“三反”、“五反”运动，整顿浪费、贪污和官僚主义等现象，仅在当年，便处理了近5万名党员干部，其中在“三反”、“五反”运动中有8000余名县级以上的干部被查办或撤职。这些廉政伦理措施在当时取得了较大成效，中央惩治腐败的决心震慑了广大党员干部，使之遵循廉政原则，同时也将一大批贪污腐败分子清除出党员干部队伍，纯洁了行政组织。总体来说，这一时期的行政伦理建设在廉洁奉公上取得了较大成就，但这一时期我国的法律体系和规章制度都不完善，尚未形成行政伦理建设观念。
改革开放时期行政伦理建设实践。改革开放后，我国行政伦理建设有了关键性突破。在十二届六中全会上，中共中央提出了进行精神文明建设的目标，尤其要求党员干部必须具备道德上的先进性，会议要求行政领导干部应做到公正廉洁、忠诚，要坚持为人民服务，同时要反对弄虚作假、官僚主义和以权谋私。在十四届六中全会上，我国总结了社会主义精神建设的经验和教训，并强调提升党员干部的道德素质是进行精神文明建设的前提。此外，在这一阶段的行政伦理建设中，党员干部除了要加强思想道德教育之外，还需要接受多方面的监督，这包括党内、各民主党派、无党派人士以及人民群众的监督。邓小平认为，要杜绝行政人员官僚主义、主观主义的不良习气，各级行政人员必须树立服务理念。为此，他提出了“领导就是服务”这一具有中国特色的行政伦理原则。
新时期行政伦理建设实践。20世纪90年代中后期，经过近二十年的改革开放，我国逐步与世界接轨，民主与法治建设也更加完善，党的十五大将“依法治国”写入宪法，成为我国治国安邦的基本方略。在新的历史时期，社会主义市场经济体制有了新的发展，但同时政治体制中存在的问题也愈加突出，这导致行政人员腐败现象加剧，严重损害了党和政府的形象。为此，对行政人员加强伦理规范教育成为重中之重。
1995年，中共中央办公厅与国务院下发文件，要求县级以上党政机关领导干部要申报收入。1997年，中国共产党又制定了针对党员干部的廉洁从政准则，这些都是行政伦理建设在法制上取得的成果。2001年，江泽民提出要将依法治国与以德治国相结合的思想，这成为新时期我国治党治国的重要方式，不仅要求行政人员要做到廉政和勤政，还必须时刻加强自身的道德修养，培养行政人格。2002年，胡锦涛对党员干部提出了“两个务必”的要求，强调行政人员要具备艰苦奋斗的精神。2012年，为了进一步惩治党内腐败，中央提出了“八项规定”，进一步完善了反腐体制机制，到目前为止取得了明显成效。
行政伦理建设存在的问题
缺乏完善的行政伦理制度。自改革开放以来，为了加强行政伦理建设，我国出台了各种条例规定，如《国家公务员暂行条例》、《国务院工作人员守则》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等。2005年审议通过的《公务员法》，更是我国行政伦理法制化迈入新阶段的重要标志。
尽管如此，我国至今还没有一部专门的行政伦理法，涉及行政伦理的相关条例规定并不具备强制性，削弱了实施效果。现行的条例规定中，存在内容空泛、多应急、少治本的缺点。此外，我国行政伦理规范实施缺乏组织制度保障，如并没有明确规定各个行政部门的权责等，增加了发生伦理失范行为的可能性。
用政治思想代替职业道德。在现代社会中，公共行政是一种专业化职业，因此它的从业人员也应具备相应的职业道德。但我国官本位思想根深蒂固，这就弱化了行政人员的职业道德，并将之与政治思想相混淆，认为行政人员应为政治服务。
一方面，行政人员并不具备正确的职业意识，认为自己应从属于政治建设，而非为大众提供公共产品和服务；另一方面，我国的行政伦理建设是自上而下完成的，通过政治力量从中央逐级推向地方政府。这种建设方式能够让行政伦理规范在最短时间内得到落实，同时也造成行政伦理建设过度依赖政治权威，而且一旦这种政治推动力量消失，行政伦理建设便失去了动力。
忽视行政组织伦理建设。随着生产力水平的提高，社会分工愈加精细，每个职业也都形成了自己的行业规范，这种规范通过职业个体行为体现出来，同时又需要依靠行业组织来维系。公共权力的特殊性要求行政组织必须在社会上发挥示范典型作用，但它同时具备自主性，当其与示范代表性发生冲突时，便有可能爆发集体腐败行为。因此不仅行政人员要遵循行政伦理，而且更要重视行政组织的伦理建设。目前我国的行政伦理建设存在关注个体、忽视组织的现象，而组织的制度性权威往往能够压制行政职员的个体道德行为，因此加强个人行政伦理建设往往无法约束领导干部的道德失范行为。
缺乏专门的行政伦理监督管理机构。世界各国都十分重视道德伦理建设，很多发达国家还为此建立了专门的监督管理机构，如美国众议院设有道德委员会，各州市也设有伦理办公室；韩国国会以及各级政府也都设立了公职人员伦理委员会。我国在设立专门的行政伦理监督管理机构方面还处于空白状态，并没有相应的专门职务设置和机构设置，这也导致行政伦理建设缺乏稳定性和持续性，仅依靠政治权威强力推进。在行政伦理监督上，我国也没有设立专门的监督机构，而立法、司法等方面的监督也侧重事后监督，并没有行政伦理失范的预防监督机制。
完善我国行政伦理建设的对策建议
完善行政伦理立法。行政伦理立法就是将行政伦理的原则以及道德要求以法律的形式进行规范，使之具备强制性。对一般社会人来说，道德是一种自觉自主的约束力，并不具备强制性，但行政人员是公共权力的运用者，而且他们自身也有追逐利益的驱动性，因此，不能对行政人员的道德水平进行理想化想象，一旦他们利用公权力进行谋私，所产生的影响将极为恶劣，因此必须要有外在力量去约束和监督行政人员。
在现代国家的法制建设中，越来越多的国家将行政伦理规范纳入法律体系之中，并形成了行政伦理规范专门法。将行政伦理规范法制化也是我国当前行政伦理建设的重要内容，笔者认为，行政伦理法规体系应包含三个方面的内容：一是制定行政伦理法；二是明确公务员的服务伦理；三是制定专门的廉政法或反腐败法。
重视行政职业道德建设。随着社会进步，公共行政部门不再是政治活动的附属，而是一个独立的、为社会提供公共服务的职业领域，因此从事这一职业的人员便必须具备相应的职业道德。这关系到公共行政的服务质量和水平，而且由于公共行政部门的特殊性，这一行业的职业道德还对社会公共道德有较大影响。因此，我国在行政伦理建设中，必须加强行政职业道德建设。
在具体建设中，首先，要将行政职业道德与政治思想相剥离，明确行政职业道德的独立性，其不是政治思想的附属，也不需依靠政治力量来推行。
其次，要对行政人员进行行政伦理品质教育，人的道德并非天生就有，而是需要后天培养，因此，就有必要对行政人员进行伦理道德品质培训。
最后，行政人员自身也要加强学习，这既包括伦理道德方面的学习，也包括一般知识文化的学习，知识的学习能够陶冶行政人员的伦理情感，从而巩固其遵循行政伦理规范的信念。
加强组织伦理建设。行政组织伦理的缺失，容易导致组织内的政策或程序助长行政人员的道德失范行为。美国亚利桑那州立大学公共事务学院登哈特教授认为，政府的伦理建设就是要进行行政组织改革，具体包括四项改革内容：一是培养组织良心；二是保护那些违反组织政策和程序，但具备道德立场的人；三是对组织的分权和分工状况进行改革；四是将道德讨论作为组织活动的一部分，并提升其地位。
我国公共管理学专家张国庆教授则对行政组织的伦理内容进行了总结概括，认为其主要包括程序公正、组织信任、民主责任及制度激励四个方面的内容。我国在加强组织伦理建设过程中，要改革组织制度，鼓励行政人员的道德行为，为其遵循行政伦理的行为提供良好环境。此外，要建设行政组织伦理，还需要加强行政文化建设，才能够促使行政人员在心理以及思想层面上形成良好的行政观念，并在实践中践行行政伦理。
建立专门的行政伦理管理监督机构。在行政伦理管理机构建设上，国内存在两种意见：一种认为我国需要借鉴国外做法，成立独立的行政管理机构；另一种认为我国目前行政机构庞大臃肿，不需要再重新设立专门的机构，而可以由中央纪委、监察部等监督机构行使行政伦理监督管理职能。不论通过何种途径，我国必须尽快建立能够独立行使行政伦理监管的机构。
笔者认为可以从两个方面着手：一是在法律上明确行政伦理管理机构的合法地位和独立性，行政伦理管理机构本身必须成为一个行政伦理组织，道德法规是它的建立依据，而同时它又是道德法规的贯彻者。
二是必须明确行政伦理管理机构的权责范围、机构设置、人员构成以及机构设置等，这样其才能够真正成为一个有章可循的专业化组织。在行政伦理监督机制上，除了设立专门的监督机构外，还需要拓宽行政组织伦理的监督渠道，加强群众监督和舆论监督，让公民参与到对行政人员的伦理监督活动中来，这种监督将更有力量，对于促进行政伦理建设也具有积极意义。
（作者分别为河北经贸大学马克思主义学院讲师，中共河北省委党校信息管理处副教授；本文系河北省高等学校科学研究计划项目“建设创新型国家始终需要公正的呵护”的阶段性成果，项目编号：SZ151272）
责编 /王坤娜 韩露（实习）
