【摘要】制度连接着历史，承载着现实，扎根于实践，导引着未来。制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本支撑。而现实中制度设计和制度运行存在的问题颇多，屡遭诟病。文章提出行政制度体系建设必须实现三个深度融合，才能凝聚力量、促进发展、导引未来，为完善和发展中国特色社会主义制度，全面建成小康社会提供制度保障。
【关键词】深度融合 行政制度 建设 应然选择
【中图分类号】D632.8 【文献标识码】A
完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。这一目标把在党领导下管理国家的制度体系建设摆在突出位置，把制度现代化作为社会主义现代化的重要内容。
从不同角度分析制度呈现出不同的特点。从系统的角度看，制度是一个层级制约、横向联系的有机整体。从属性上看，制度是一种具有指导性、约束性、程序性和激励性的规范规则。从政治角度看，制度是在一定条件下形成的政治、经济、文化诸方面的规范体系及由此构成的体系架构。从社会角度看，制度是为了维持正常的秩序，保证国家的社会管理和各项工作的正常开展，依照法律、法令和政策而制定的具有法规性、指导性、约束力的各种具体规范的总称。从功用上看，增强按制度办事、依法办事的规矩意识和能力，是现代化国家治国理政的要求。从价值上看，如果说文化是民族的精神生命和灵魂，那么制度就是彰显和固化民族精神的载体之一，是助推和牵引社会走向文明进步的重要力量。
上述分析充分说明制度设计源于现实问题，更要解决现实问题，而实现制度的深度融合是摒弃我国现行制度建设中彼此隔离和与现实脱节之弊的应然之举，也已成为推进国家治理体系建设中面临的重大任务和现实课题。
用制度融合利益，凝聚力量
随着体制转轨、社会转型、改革深化、结构调整，社会主体的多样性及其权益关系的复杂性日渐突出，集中表现为利益主体多元化、利益构成多重化、利益差别明显化、利益关系的博弈与渗透更加直接胶着。在独立而多样的利益主体并存的背景下，要实现全面同步进入小康社会的宏伟目标，必须运用制度规范整合多种利益关系，统筹各方社会力量，形成广泛的利益共同体，构建互利合作的利益格局，以凝聚力量。
制度设计必须合乎法理，体现社会公正。坚持合理合法就要做到行政管理制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一，树立起对法律的敬仰和信奉，不仅要将正确的法律观念和科学的法律思想融入党政人员的职业道德和内在信念，还要避免只从行政管理自身的角度思考问题，把行政管理制度体系的构建看成单纯的行政业务。
在制度设计中要着力克服偏重行政思维、弱化法治思维，偏重单项合法、忽视系统合法的倾向，其制度设计的具体要求表现为：一是主体地位平等。涉及民众福利保障的具体制度，如医保制度、养老制度、子女就学制度、青年就业制度等都要体现公民法律地位平等、社会地位平等，不能以制度设计中主体不平等的人为缺陷对抗法律平等的基本原则。
二是内容公平可称。在制度设计动因符合法律目的的基础上，制度的内容要体现公平可称，即保证制度相对人公平的“获得感”，在各尽其能、各展所长基础上利益分配各得其所。
制度设计必须精简规范，路径明晰。面对全面深化改革、各类矛盾叠加的经济发展新常态，中央提出了“大众创业、万众创新”号召，能否通过创业、创新获得收入、获取利益，依托于能否出台导向明确、路径清晰，更有效、更切实、更具体的制度安排，其导向作用和路径指引对于激发社会各界“人人参与、人人尽力、人人享有”的能动性会产生极大的促进作用。一是门槛的简化规范。大众创业、万众创新的步入门槛较之以前要低，但更要简化规范。简化是入门程序环节的简单，如简化行政审批制度、更多发挥市场的调节作用、减少人为的限制干预等。规范是入门要件标准的一致，不因地域、层级、主体的不同而差异化对待，强化行政服务制度和行政监管制度的统一规范。二是管理方式的多样化。要根据各行业的实际，制定符合行业特点，能够充分调动各行业积极性、主动性、创造性的管理制度。切忌简单低效的行政化的行业管理、等级化的事业管理、简单化的专业管理模式一统天下。三是淘汰机制的市场化。在利益整合中，制度的设计要着力于充分发挥市场调节和社会组织自治约束的作用来滤清社会机体。当下很多产能过剩的行业成为改革进程中的巨大包袱，这与人为的制度保护撇不开关系，背离了公平竞争的市场经济原则。
制度设计必须以利益保护为核心，兼顾利益协调。一是完善利益诉求表达制度。通过民意调查、信息公开、听证会、协商谈判、网上对话等形式融合公众参与具体的制度设计之中，拓宽社情民意表达渠道。完善党政干部、人大代表联系群众的刚性制度规定，以制度调动各种社会组织反映民意诉求积极性，使群众工作与党政工作实现机制上的有效对接。要建设完善全国信访信息系统数据共享平台，使群众利益表达纳入制度化、法制化轨道。
二是健全利益协调制度。利益分配和获得的绝对平均既做不到也不公平，这就要通过制度协调利益，实现利益差异化下的利益平衡。相关制度设计要重在利益引导、利益约束、利益调节、利益补偿机制上下功夫。
三是确立体现人文关怀的兜底保障制度。对自身无力保证基本生存条件的困难弱势群体，其利益获取和保障只能依靠制度，在充分发挥组织关怀、社会帮助、精准帮扶的前提下，制定具体明细的兜底制度，通过公开透明的程序操作，使其贫而生活有济，穷而权利平等，苦而有业可就，难而帮扶可解。
用制度融合取向，促进发展
能否实现既定目标有赖于全面深化改革中破解矛盾、化解风险的力度、能力和效果。其中重要的一环是行政改革，党的路线方针政策一经确立都要进行制度细化，并依靠制度保证落实。但是行政制度体系内部各项制度之间相互矛盾、交叉、不配套、难操作等情形一直备受诟病。理顺行政制度关系不仅是全面深化改革的重要内容，也是促进经济、社会有序发展的推动力量。
制度设计必须坚持取向一致，体系完整，为促进发展提供制度保障环境。行政组织是一个纵向衔接、横向相连的严密体系，行政管理活动是依托制度上下贯通、左右配合的有机整体。如果制度本身存在矛盾，体系和整体不但难以形成，还会人为割裂。因此在制度设计中必须融合各种取向，不能各自为政。
一是确保宏观制度与微观制度在制度精神、制度导向、制度原则上的一致。要坚持下位服从上位、下级服从上级、单项服从全局的原则，做好上下贯通。同时要根据制度属性的不同，坚持特定的制度行为规则，如决策性制度要坚持依法依规、集体决策、公开透明、终身负责的原则，突出科学性、民主化；执行性制度要坚持主体明确、程序规范、责任细化、考核有据的原则，突出时效性、责任制；监管性制度要坚持主体独立、纵横协同、全程监督的原则，突出独立化、纵向性。
二是确保同类制度在制度规范上的协调统一。性质同类的制度必须坚持同一的规范指向，层次同类的制度必须坚持共同的规范要求，以保持制度运行中的左右衔接。比如涉及经济管理的制度，要注重行政管理规则与市场运行法则的融合；涉及党政管理交叉的制度，要注重党组织的活动规范与行政管理规则的融合；涉及公务员和专技人员管理的制度，要注重公务员重身份职责管理的具体制度与专技人员重技术研究创新的管理制度的融合。最终实现在制度体系的运转中各个群体工作上同力，运行上同轨，作用上同效。
三是确保相关制度在运行程序上的衔接。制度的制定要强化执行流程确保落实；制度的执行要强化流程的真实记录便于监督；制度的监督要明晰监督主体和对象、监督程序和标准，保证监督依据明确、监督责任到人、监督活动独立、监督处置有效。要注意避免既往常见的三种情形：其一，谋求部门利益导致的制度失衡。表现为过分强调部门工作的特殊性而无视行政运行的整体，导致制度内容冲突，制度取向相左。其二，权责失衡导致的制度运行失控。表现为过分追求权力的制度保护而无视责任的制度要求，造成制度运行失范，制度取向摩擦。其三，追责缺失导致的制度约束落空。表现为要么决策、执行、监督混同，要么决策、执行、监督互不相关，运行脱节造成制度空转。
制度设计必须体现共同认可，目标同向，为促进发展提供思想动力支撑。要实现全面建成小康社会的宏伟目标，必须整合各种积极因素，调动多方力量，全面而持续的激发社会活力。现代国家治国理政中制度设计的必要性在于社会百姓的需要，制度作用的发挥也要通过群众的实践活动而实现。因此，制度是否合理可行离不了相关组织和人员的参与度和认可度。
一是在制度设计上，导向要积极、指向要明确、参与要广泛、依据要充分，特别要广泛吸纳相关组织和人员共同协商制度设计的内容和要求，充分发挥民主决策的作用，这是实现制度共同认可的前提。
二是上下级认可。制度设计的目标、内容、指向、导向必须与上级的有关制度规定相一致，与下级的工作职责、实践难题及所要着力解决的重点问题相吻合，形成上下呼应，相得益彰。
三是相关组织认可。不仅要与相关组织在职能、责任、权力上形成职能规定性的互补，而且要与相关组织在工作环节、权限范围上衔接，尽量避免工作上的漏洞或磨擦。在涉及决策与执行、执行与执行、执行与监督各环节、各部门的职能交叉和业务重叠的问题时，尤其要注意统一各方的工作理念﹑理清各自的职责权限﹑着力在工作环节的衔接与配套上形成导向统一﹑目标一致﹑职责明确﹑分工合理﹑实施有效的制度运行机制。
四是相关人员认可。要使相关人员领悟制度精神、深谙制度导向、赞成制度规定、接受制度约束、实施制度内容，使制度意识成为全体行政人员及相关社会成员的思想共识。
其实再好的制度在实施过程中的冲突与差别是必不可免的，但应当明确好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和利用制度化的方式解决冲突；好的制度也不是消灭差别，而是能够容纳差别并利用差别基础上的制度去维护差别社会的秩序。其中的关键在于这些被容纳的冲突和差别一定是在大多数社会公众可以容纳的限阈之中。因此，制度设计中要在对立中把握统一，在差别中寻求一致，才会不断增强制度的公认度。
用制度融合关系，导引未来
行政管理活动中面对的关系种类多样，其中既包括政治、经济、社会、文化以及生态关系的统筹，又包括过去制度与现实制度的融洽衔接，还包括历史文化传统观念与现实制度规范要求的转承，更包括制度实施与社会运行相互融合等。制度能否流畅运行取得实效并导引未来，重在制度设计中能否融合各种对立的关系。
制度设计必须明晰“应然”和“不然”的界限关系，谨防失范，为未来提供行动导引。制度的积极意义在于规范，消极意义在于防范。在制度设计中不能缺失反面预设，要从“消极人”的逻辑支撑和逻辑起点出发，注重防范、纠偏。一是在制度设计上要借鉴西方政治学说和经济学说中的“有限理性”假设、“权力无休止界限”假设、“政治创租”假说等理论，制度内容体现“应然”还要包含“不然”。比如决策制度必须付之以风险评估制度、社会评价制度、责任追究制度等；执行制度必须付之以主体责任制度、责任倒查制度等；监督制度必须付之以回避制度、工作独立制度等。最大可能从源头上堵塞制度失范缝隙，防范投机取巧行为滋生。
二是细化制度运行流程，明确制度运行标准，严格制度运行规范，最大可能地革除制度运行中的失范之机。不执行或不严格执行制度，比没有制度危害更大。在全面深化改革中各个领域都在逐渐步入新常态，客观上一些“不适”现象出现在所难免，但是主观人为的失范行为必须通过制度设计加以防范。比如行政管理领域中“懒政”、“怠政”、“庸政”、“蛮政”等不思作为、只求保身的消极倾向还比较严重，制度建设要致力于遏制负能量，在现实的激浊扬清中为开辟未来提供行动导引。
制度设计必须考量行政成本和效益的关系，激发活力，为未来蓄能积力。制度之所以出现和存在，其主要功能就在于降低人们生活和社会活动中的协调成本，当然这里也包括范围更大的管理成本。一是以履行职责、提高社会综合效益、工作效率为制度设计的基本着眼点。以较小的行政资源投入实现最佳的行政工作目标，达到社会资源配置的最优状态，而不能抛开效能把行政内部的“平等”、“公平”放在首位，一味地从保持“稳定”、维持“现状”出发，因人设事，因人设制，也不能用制度装潢门面，粉饰太平，应付检查，搞“制度游戏”。制度的科学性不仅在于提高工作效率，更在于提高社会效益；不仅包含在制度本身的完整性与体系性之中，更要体现在制度实施结果的效率性、效益性和效能性上。
二是必须在组织效能与个人积极性、主动性、创造性的统一中把握制度设计的基本导向。应当看到，制度运行效能的提高必须建立在人的主观能动性基础上，制度实施效率性的关键在于制度执行者的责任心、积极性和创造性。因此，增强行政人员的政治责任感和使命担当意识，加强行政组织的文化建设，提升行政人员的素质修养，成为健全行政管理制度体系，提高组织工作效率的一项十分重要的基础性工作。
三是健全考评制度，使成本和效益之比可明确、可量化。设定科学的考评指标，严密的考评程序，规范的考评过程，广泛的考评主体，特别要明确和细化执行制度的考评内容。
制度设计必须重视纠偏和扶正的关系，自我矫正，为未来目的实现提供机制保障。任何制度设计都有目的要求、目标指向，但现实中制度运行逐渐偏离目标导致目的无法实现的情况也不少见，用制度纠偏扶正则更具刚性。
一是对制度运行的全过程实施监督与控制，防止制度运行偏轨。在制度设计上要明确制度执行主体的权力和责任，更要明确监督制度执行的主体及其权力和责任，使制度执行与监督执行相互制约。同时制度监控机制的设计要力求监控行为全覆盖、全过程、立体性、动态化。
二是健全与完善沟通协调与信息反馈机制，及时发现制度运行的偏轨。只注重单向执行制度缺乏执行与反馈的回路，就难以发现制度运行偏轨。因此要注重制度执行中的信息收集方法多样、覆盖广泛、内容详实，同时保证沟通渠道畅通、传输迅速、反馈准确。对制度运行中的苗头性、倾向性问题，力争早发现、早提醒、早纠正、早制止，做到防微杜渐及时矫正。
三是强化落实责任追究。只一味执行制度，不强化落实制度执行偏轨的责任追究，不但会导致制度执行结果背离制度设计初衷，必然诱发制度规范的约束性被随意践踏，其溢出效应进而会架空整个制度体系的权威性和刚性，使制度徒有其形式。对于难以矫正并造成事实损害的制度运行偏轨，责任追究必须到位，不仅是弥补经济损失，更在于维护制度的权威性，以保证制度的刚性执行。
（作者为中共安康市委党校（行政学院）哲学文史教研室主任、副教授）
责编 /张蕾 徐娟（实习）
