本文为《国家治理》周刊原创文章
对一个城市来说,“三分建设、七分管理”。随着城市功能的不断完善和城市骨架逐步拉大,城市管理工作显得愈加重要。
但令人遗憾的是,由于种种原因,目前不少地方在城市管理工作中依然有诸多不尽人意之处。其中,问题较为突出、群众意见较大的主要是政出多门、权责不清、推诿扯皮、乱罚款、野蛮执法甚至“暴力执法”等,凡此种种乱象,不仅将城管部门屡屡推上舆论的风口浪尖,严重损害了城管部门的公信力,也影响了党和政府在人民群众心目中的形象。
如何有效治理城管乱象,更好地为人民管好城市,已经成为执政党治国理政实践中亟待解决的一个重大课题。近年来,北京、上海、长沙、西安、郑州等地围绕城管改革开展了积极的探索和实践,相关的经验值得研究借鉴。
“大城管”改革势在必行
长期以来,由于体制不顺,使得一些地区城市管理领域各部门、机构间缺少有效的衔接、沟通,经常会出现一些管理上的空白,导致执法打架、权力交叉、推诿扯皮。所谓的“九龙治水”“政出多门”“十几个戴大盖帽的管不住一个戴草帽的”说法即由此而来。体制不顺不但影响城市管理的效能,还会滋生和催化执法乱象。有关专家分析指出,“各地城管队员有来自工商的,有来自质检的,穿的制服也不一样,职能范围、经费来源、设备技术、执法流程等都不统一,必然导致执法水平参差不齐,问题矛盾丛生”。
为了破解上述“城管沉疴”,近年来,不少地方围绕城市管理体制改革进行大胆的尝试,其中,以长沙等地方推行的“大城管”改革最具代表性和样本意义。
2014年4月以来,长沙市启动了“大城管”体制改革,在重心下移、属地管理、监管分离、权责对等、理顺职能等方面进行积极探索,取得了明显的成效。其主要措施包括:
首先,组建“大城管委”,建立协调机制。新成立的城市管理委员会由市委书记任顾问、市长任主任,城管、公安、环保、工商等19个部门及各区县(市)长为成员。“大城管委”定期议事,负责制订规章制度,对各区、市直部门实施考评监督。与市对应,各区县(市)建立了相同领导机制。
其次,下放执法队伍、审批权限,明确市区责任划分。将原来垂直管理的城管执法大队成建制下放给各区政府直接管理;下放审批权限,由区城管局负责五项行政审批及有关事务管理权限,市城管局只保留大型户外广告设置、生活垃圾经营性处理和建筑垃圾处置两项审批权限;行政执法主要以区城管局为主,交通设施专业行政执法则由市城管局负责,餐厨垃圾、户外广告实行市、区统筹执法。
再次,明确17项城市管理职责划分,从源头上解决部门推诿、扯皮现象。以市民反映强烈的噪音问题为例,长沙市明确由环保局负责KTV、餐馆、商场等各类经营场所噪音扰民问题的查处;而“大妈广场舞”等人为活动造成的噪音,则由市公安局负责查处;对于工地施工噪音,则由各区政府负主要责任,市环保局协助治理查处。通过“大城管”改革,明确市区两级城管执法权限以及责任划分,避免出现由交叉执法、扯皮执法造成的执法“真空地带”。