【摘要】现行船舶油污损害赔偿基金所采用的单一征收标准，无法在经济上刺激石油货主选择安全船舶。文章从该基金本质出发，分析对污染风险安全等级不同的油轮适用不同的基金征收标准的合理性和可行性。税收效率原则和外部性原理可以证明分级征收基金的合理性，模糊综合评价法则为划分污染风险安全等级提供了可行性。
【关键词】船舶油污损害赔偿基金 油轮污染风险安全等级 外部性原理 模糊综合评价
【中图分类号】F5 【文献标识码】A
2012年，我国正式设立船舶油污损害赔偿基金（以下简称“船舶油污基金”），当油污事故的受害人从船东以及保险公司得不到足额赔偿时，可以向该特别基金请求补偿。我国船舶油污基金法律制度移植自《设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》，采取了与国际油污损害赔偿基金相同的单一征收模式，即对所有的征收对象按照统一标准征收（3角/吨）。对此，美国哈佛大学罗伯特·N·史蒂文森（Robert N. Stavins）教授很早就指出：“不论石油是采取何种方式运输，一律对所有石油产品进行征税。这种‘一刀切’的税收政策对减少石油使用具有微弱的激励效果，但不存在对使用更安全的船只和其他运输方式的激励。”①因此，采用与单一征收标准完全相反的做法，即按照油轮防污染安全等级的不同采用不同的基金缴纳标准，在理论上是否具有合理性和可操作性，即为文章的研究内容。
船舶油污基金具有“准税收”的性质
根据我国《船舶油污基金征收使用管理办法》第三条规定，船舶油污基金的法律性质为政府性基金。政府性基金是一种依据法律规范性文件设立，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，它是我国特有的一种财政工具，包括各种基金、资金、专项收费等。政府性基金是一种非税收入，与税收相比具有政策性、被课征群体特殊性、专用性等特点。
政府性基金虽非法定税收，但是二者本质相同。首先，二者都是我国的国家财政工具，为政府提供财政收入；其次，二者的征收主体都是国家，依靠国家行政强制力无偿向缴纳义务主体征收；再次，征收税收和政府性基金的目的都是为了提供公共物品、实现公共职能；最后，税收和政府性基金的征收都是将部分私人财产所有权收归国有，因而必须遵守“税收法定”原则，依法征收、使用、管理。正是因为二者的相似性，学者们称其为“准税收”。基于此，有学者提出，“政府性基金实为尚未税化、无需税化或有待税化的特别财政工具”。②
政府性基金的产生是为了解决经济急速扩张带来基础设施建设不足、财政资金短缺等问题。这种经济转型、资源匮乏的历史背景已经消失，政府性基金自然会逐渐退出历史舞台。2002年，财政部一次性取消近85%的政府性基金项目。有学者甚至认为“政府性基金实为对私有财产权的侵犯，并有税外加税之嫌，若非必要，应当尽量地减少”。③因此，结合政府性基金的“准税收”性，以及其逐渐税化的发展趋势，我国现行船舶油污基金的本质虽为政府性基金，但其设立、征收和使用都应当符合税法的一般原理。
分级征收符合税收效率原则
税收效率原则是指税收的征收必须有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行（经济效率）以及提高税务行政的效率（行政效率）。此外，环境税的征收还应当符合环境效率。船舶油污基金作为一种与环境保护相关的“准税收”，其征收目的为保护海洋环境、为油污事故受害人提供救济。向石油行业征收基金固然会对企业的经济效益稍有影响，但是基金的征收能够为预防、控制、清理海洋石油污染，恢复受污染的海洋环境提供资金，因而基金的主要追求为环境效率目标。
更进一步，石油货主在选择其所需的油轮时，最主要考虑的因素为运费。完全依靠市场进行配置，石油货主无疑会选择运费较低的船舶进行运输。低运费船舶存在老旧、船员技术较差、配备较低等问题，因而安全等级较低。如果对油轮进行防污染方面的安全等级划分，油轮安全性越高，需缴纳的基金就越少，反之，油轮安全性越低，需缴纳的基金就越多。在这种机制的刺激作用下，如果石油货主选择低安全等级船舶所需缴纳的油污基金和运费之和，大于或者等于选择高安全等级船舶所需缴纳的油污基金和运费之和，任何理性人都会选择高安全等级的船舶进行运输。因而，高安全等级的油轮在航运市场中将占据优势地位，油轮发生污染事故的风险将得到大幅度降低，环境效率得到保障。
在保障环境效率的同时，分级征收油污基金还可以间接促进资源的有效配置。油轮企业的外部成本得到了不同程度的合理内部化，高安全等级的油轮在航运市场中的竞争力得到加强，低安全等级的老、旧、差油轮将会逐渐在油轮运输航运中被淘汰，从而使航运市场中的资源得到有效配置。
分级征收是外部性原理的必然要求
经济学家庇古所提出的外部性理论是政府向排污企业征收环境税费的主要理论依据。具体而言，部分市场主体的经济活动会给其他人带来收益或者损失，获得收益的人无需支付对价（边际私人净产值小于边际社会净产值），即成为正的外部性或者外部经济性；遭受损失的人得不到相应的经济补偿（边际私人净产值大于边际社会净产值），即称为负的外部经济性或者外部不经济性。④为解决外部性问题，庇古建议通过政府行为使外部成本内部化，将外部成本和收益在产品价格中体现。具体而言，由于负的外部性商品带来的成本不需要个人承担，而正的外部性商品带来的收益并不能被个人独占，因此经济主体通常会乐于进行“外部不经济”的消费行为，而不愿意做出“外部经济”的消费行为，针对这两种情况政府应分别采取不同的经济政策进行激励：对产生正的外部性的部门实行奖励和津贴（环境补贴），以鼓励厂商增加产量、增加其外部经济。对产生负的外部性的部门进行征税（“庇古税”），迫使厂商减少产量、减少对社会的外部不经济。⑤“污染者负担原则”（Polluter Pays Principle）的理论基础即在于此。
我国现行船舶油污基金的征收对象仅仅为持久性油类，唯一的考量因素即油轮的防污染安全等级。基于此，应当根据油轮安全等级的不同分级征收基金。通过这种激励方式，石油企业在选择承运其油类货物的油轮时，通过计算其需要所支出的成本和需承担的风险，便会选择防污染安全等级较高的油轮，从而有利于保护环境。
模糊综合评价方法为基金分级征收提供了可行性
油轮的污染风险受船舶（主要设备、辅助设备等）、船员（管理级船员、操作级船员等）、环境（油轮航线的气象水文环境、地理环境等）、管理（公司管理、船上管理）等众多因素影响。不同等级的基金征收标准不能人为任意确定，而需要结合自然科学的方法进行交叉研究，建立油轮防污染风险安全评价模型，科学地将油轮划分为不同的安全等级，按照安全等级来确定基金征收标准。
模糊综合评价法是水上通航环境安全与风险评估、船舶安全评估中的常用方法，该方法通过采用模糊数学对原本较为模糊的概念（如高、低、好、坏等）进行量化分析，以精确的数学语言描述各种确定性和不确定性因素，实现定性分析和定量分析的结合，对受多个因素影响的事物进行综合评价。采用模糊综合评价法对油轮进行防污染风险安全等级评价，首先需要综合考虑前述所有与油轮安全运输有关的风险因素；其次通过专家调查法对各个风险因素设置权重，以区别各风险因素对油轮安全评价结果的重要性；最后再行引入隶属度即可得出风险因素的具体评价结果。该评价结果一般以模糊集合来表示，通过因素集、评价集、权重集以及评价矩阵、评价向量的建立，最终实现用定量的方法对复杂的模糊因子进行定性。
在实际操作中，依据上述模糊综合评价方法建立的评价模型，可以借助C语言平台搭建油轮污染风险安全评价系统软件，将船舶自动识别系统所示的待评价油轮的基本信息导入评价软件，即可实时计算出待评价油轮污染危险安全评价结果，进而确定征收等级，求出应交基金。
综上，根据油轮安全等级不同适用不同级别的船舶油污基金征收标准，在制度设计上既能够实现环境保护的目的，又能实现油轮运输市场的经济效率；在操作上借助软件即可实现，在实践中具有较强的可操作性。
（作者分别为大连海事大学法学院博士研究生，大连海事大学法学院讲师；本文系中央高校基本科研业务费专项基金项目和辽宁省教育厅基地专项课题的研究成果，项目编号：3132014310、ZJ2013019）
【注释】
①［美］保罗·R·伯特尼，罗伯特·N·史蒂文斯：《环境保护的公共政策》，穆贤清、方志伟译，上海三联书店、上海人民出版社，2004年，第61页。
②③陈发源：“我国政府性基金法律制度研究”，安徽大学硕士学位论文，2012年，第21页，第21页。
④陈德敏：《环境法原理专著》，北京：法律出版社，2008年，第214页。
⑤王婷婷，于诗卉：“油污损害赔偿基金之法理基础探讨”，《海洋环境科学》，2015年第1期，第132页。
责编 /韩露（实习）
